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美國行政學

16 章基本概念大綱｜從 Wilson 1887 到數位治理：美國行政學的理論家、代表作與核心概念。每章附臺灣對照。制度細節請見姊妹篇《圖解美國政府》。

PART I 學科誕生與典範 Ch01-Ch04

Ch01 美國行政學的誕生

Wilson 1887、政治行政二分、Goodnow 1900、進步主義、White 1926

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  • Wilson 1887〈The Study of Administration〉：行政是「執行公法的細節」，主張行政可以脫離政治、成為一門研究如何有效率執行的學問，被視為美國行政學起點
  • 時代背景：分贓制（spoils system）腐敗、1881 年 Garfield 總統遇刺→1883 Pendleton 法建立功績制；進步主義改革要求專業、效率、去政黨化
  • Goodnow 1900《Politics and Administration》：政治＝表達國家意志，行政＝執行國家意志，二分論正式成形
  • 紐約市政研究局（1906）：以調查、預算與會計改革地方政府，把「效率」帶進城市治理
  • White 1926《Introduction to the Study of Public Administration》：第一本行政學教科書，行政以管理為中心、不以法律為中心
  • Willoughby 1927《Principles of Public Administration》：相信行政存在可發現的科學原則
  • 二分論的意義：替文官中立與功績制提供理論基礎；缺點：忽略官僚在政策形成中的實際角色（見 Ch03 批判）
  • 臺灣對照：臺灣教科書多以 Wilson 為起點；政務官與事務官二分、《公務人員行政中立法》（2009）即為二分論在制度上的延伸

Ch02 正統時期：管理原則

Taylor 科學管理、Gulick POSDCORB、Brownlow 1937、Weber 科層

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  • Taylor 1911《科學管理原則》：時間動作研究、標準作業程序（SOP）、按件計酬、管理與作業分工，追求「唯一最佳方法」
  • Fayol 管理五功能（計畫、組織、指揮、協調、控制）與 14 原則，影響行政管理學派
  • Gulick & Urwick 1937《Papers on the Science of Administration》：POSDCORB＝計畫、組織、用人、指揮、協調、報告、預算，定義行政首長的工作
  • Gulick 部門化四基礎：目的、程序、顧客（對象）、地區；控制幅度、指揮統一
  • Brownlow 委員會 1937：「總統需要幫助」（The President needs help），促成 1939 年設立總統行政辦公室（EOP）與預算局移入
  • Weber 科層制理想型（英譯 1940 年代引入美國）：層級節制、專業分工、依法行政、非人格化、書面文書、專職任用
  • 正統時期特徵：相信行政原則普遍適用、效率為最高價值、行政與政治分離
  • 臺灣對照：機關組織以法律規定（《中央行政機關組織基準法》2004）、分層負責明細表，體現正統時期的層級與分工邏輯

Ch03 對正統的挑戰：行為主義與決策

Simon 1946/1947、Dahl 1947、Waldo 1948、有限理性

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  • Simon 1946〈The Proverbs of Administration〉：管理原則像諺語，彼此矛盾（如控制幅度要小 vs 層級要少），不足以成為科學
  • Simon 1947《Administrative Behavior》：以「決策」為分析單位；有限理性（bounded rationality）、滿意解（satisficing）取代最佳解；事實前提與價值前提之分
  • Dahl 1947〈The Science of Public Administration: Three Problems〉：價值、人的行為、社會文化環境三問題，質疑行政學能成為普遍科學
  • Waldo 1948《The Administrative State》：行政原則背後有政治哲學與價值選擇，行政本身就是政治理論
  • Appleby 1949《Policy and Administration》：行政就是政策形成，二分論不成立
  • 結果：1950–60 年代行政學「認同危機」——一支走向政治學（政策、政治），一支走向管理學（組織、決策）
  • Lindblom 1959〈The Science of Muddling Through〉：漸進決策（見 Ch09），與 Simon 同為理性決策的修正者
  • 臺灣對照：國考常考 Simon 有限理性、滿意決策與 Waldo 的行政國家論，是「理性決策模式」與「漸進模式」比較題的基礎

Ch04 新公共行政與典範之爭

Minnowbrook 1968、社會公平、Ostrom 1973、Rosenbloom 三途徑、黑堡宣言

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  • Minnowbrook 會議 1968（Waldo 召集）：年輕學者回應越戰、民權運動，提出新公共行政（NPA）
  • Marini 編 1971《Toward a New Public Administration》；Frederickson 1980《New Public Administration》：社會公平（social equity）應與效率、經濟並列為行政目標
  • NPA 主張：相關性、後實證、適應動盪、新組織型態、顧客導向、參與；批評：理想高、操作性不足
  • V. Ostrom 1973《The Intellectual Crisis in American Public Administration》：以公共選擇與多中心治理挑戰 Wilson–Weber 典範
  • Rosenbloom 1983 三途徑：管理（效率，行政部門）、政治（代表性、回應性，立法部門）、法律（程序正當、權利保障，司法部門），分別對應三權
  • 黑堡宣言（Blacksburg Manifesto，1983 提出，1990 出版《Refounding Public Administration》）：捍衛行政的正當性與公共利益，反對「官僚抨擊」
  • Minnowbrook II（1988）、III（2008）：每 20 年回顧學科走向
  • 臺灣對照：臺灣行政學教科書普遍採「傳統→新公共行政→新公共管理→新公共服務」四階段，出自美國這條發展線

PART II 組織、官僚與人 Ch05-Ch08

Ch05 組織理論

Barnard 1938、Selznick 1949、March & Simon 1958、權變理論、Mintzberg 五部門

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  • 人群關係學派：Mayo 霍桑實驗（1924–32），非正式組織與士氣影響生產力
  • Barnard 1938《The Functions of the Executive》：組織是合作體系；誘因—貢獻平衡；權威接受論（命令須被接受才有權威）
  • Selznick 1949《TVA and the Grass Roots》：吸納（co-optation）——組織為取得支持而納入外部勢力，目標因此改變
  • March & Simon 1958《Organizations》；Cyert & March 1963《A Behavioral Theory of the Firm》：組織決策的有限理性與衝突協商
  • 系統理論與權變理論：Katz & Kahn 1966 開放系統；Lawrence & Lorsch 1967 差異化與整合；Thompson 1967《Organizations in Action》
  • Mintzberg 1979 組織五部門：策略高層、中間線、作業核心、技術幕僚、支援幕僚；五種結構型態（簡單、機械科層、專業科層、事業部、臨時任務）
  • Merton 1940 科層的反功能：目標錯置（手段變目的）、訓練有素的無能
  • 臺灣對照：任務編組、專案小組、行政法人（《行政法人法》2011）可用權變理論與 Mintzberg 型態解釋

Ch06 官僚政治與官僚行為

Downs 1967、Niskanen 1971、Allison 1971、Lipsky 1980、Wilson 1989

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  • Downs 1967《Inside Bureaucracy》：官僚五型——攀登者、保守者（自利型）、狂熱者、倡議者、政治家（混合動機型）
  • Niskanen 1971《Bureaucracy and Representative Government》：官僚追求預算極大化，導致公共服務過度供給（公共選擇理論）
  • Allison 1971《Essence of Decision》：古巴飛彈危機三模式——理性行動者、組織過程、官僚政治（「位置決定立場」）
  • Lipsky 1980《Street-Level Bureaucracy》：第一線官僚（警察、社工、教師）在資源不足下行使裁量，實際上制定了政策
  • J. Q. Wilson 1989《Bureaucracy》：機關四型——生產型（產出與成果皆可觀察）、程序型、工藝型、應付型（兩者皆不可觀察）
  • 委託—代理理論：國會與總統如何以預算、任命、程序控制官僚（McCubbins & Schwartz 1984 警察巡邏 vs 火警式監督）
  • 臺灣對照：基層公務員裁量（稽查、社工訪視）與「依法行政」的張力，可用 Lipsky 解釋；預算極大化假說常見於國考申論

Ch07 人事行政與代表性官僚

功績制、Kingsley 1944、Mosher 1968、PSM Perry & Wise 1990

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  • 演變：紳士政府（1789–1829）→分贓制（Jackson 以後）→功績制（1883 Pendleton 法）→專業化→1978 文官改革法（OPM、MSPB、SES）
  • Mosher 1968《Democracy and the Public Service》：專業主義與民主的緊張；功績制本身也須面對代表性問題
  • Kingsley 1944《Representative Bureaucracy》提出代表性官僚概念；Krislov 1974、Mosher 區分消極代表（組成反映社會）與積極代表（為所屬群體利益行動）
  • 公共服務動機（PSM）：Perry & Wise 1990 提出，Perry 1996 四構面——政策制定吸引、公共利益承諾、同情心、自我犧牲
  • 人力資源管理轉向：從「人事行政」到「策略性人力資源管理」，績效考核與績效俸
  • 聯邦制度細節（GS 俸表、SES、哈奇法、集體協商）見《圖解美國政府》第 10 章
  • 臺灣對照：臺灣考試院獨立於行政院、考用合一；美國的人事主管機關 OPM 設於行政部門、局長由總統任命，人事權屬行政權，這是兩國文官體制最大的結構差異

Ch08 預算理論

Key 1940、Wildavsky 1964 漸進主義、PPBS、ZBB、績效預算

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  • Key 1940〈The Lack of a Budgetary Theory〉：「根據什麼把錢配給 A 而不配給 B？」——預算理論的根本問題
  • Wildavsky 1964《The Politics of the Budgetary Process》：漸進主義——以上年度為基數、邊際調整、機關扮演爭取者、預算單位扮演刪減者
  • 預算制度演進：線項預算（控制）→績效預算（1949 胡佛委員會倡議，管理）→設計計畫預算 PPBS（1961 國防部、1965 全面推行、1971 停止，計畫）→目標管理 MBO（Nixon）→零基預算 ZBB（Carter 1977）→成果導向預算（1990 年代）
  • Schick 1966〈The Road to PPB〉：預算的三功能——控制、管理、計畫
  • 1974 國會預算與截留控制法：國會收回預算主導權（見《圖解美國政府》Unit 11-2）
  • 漸進主義的批判：無法解釋大幅變動→間斷平衡理論（Baumgartner & Jones，見 Ch09）
  • 臺灣對照：臺灣中央總預算以歲出概算額度制與計畫型預算為主，零基預算僅部分試辦；「以上年度為基數」的漸進邏輯同樣明顯

PART III 政策與管理 Ch09-Ch12

Ch09 政策過程理論

Lindblom 漸進、垃圾桶模式、Kingdon 多元流、間斷平衡、ACF

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  • 理性廣博決策 vs Lindblom 1959 漸進調適（muddling through）；Etzioni 1967 綜合掃描（mixed scanning）折衷
  • Cohen, March & Olsen 1972 垃圾桶模式：問題、解決方案、參與者、選擇機會四股流在組織化無政府狀態中偶然結合
  • Kingdon 1984《Agendas, Alternatives, and Public Policies》：問題流、政策流、政治流匯合時開啟政策窗，政策企業家趁勢推動
  • Baumgartner & Jones 1993《Agendas and Instability》：間斷平衡——長期穩定被政策形象與決策場域轉換打破
  • Sabatier 1988 倡議聯盟架構（ACF）：信念體系三層（深層核心、政策核心、次要面向），政策學習與外部衝擊
  • Lowi 1964/1972 政策類型：分配、管制、重分配（後加構成型），「政策決定政治」
  • Ostrom 制度分析與發展架構（IAD）：共有資源治理，2009 諾貝爾經濟學獎
  • 臺灣對照：同婚立法（釋字 748 後 2019 立法）常以多元流「政策窗」分析；能源政策可用 ACF 分析

Ch10 政策執行研究

Pressman & Wildavsky 1973、由上而下 vs 由下而上、Elmore 後向推演、Matland 1995

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  • Pressman & Wildavsky 1973《Implementation》：奧克蘭就業計畫失敗，決策點與參與者愈多，成功機率愈低（聯合行動的複雜性）
  • 由上而下途徑：Van Meter & Van Horn 1975、Mazmanian & Sabatier 的成功執行條件（目標清楚、因果理論正確、資源充足、執行者承諾）
  • 由下而上途徑：Lipsky 街頭官僚；Elmore 1979 後向推演（backward mapping）——從第一線行為倒推政策設計；Hjern 執行結構
  • 整合途徑：Sabatier ACF、Goggin 等第三代執行研究（府際執行溝通模型）
  • Matland 1995 模糊—衝突模型：行政執行（低模糊低衝突）、政治執行（低模糊高衝突）、實驗執行（高模糊低衝突）、象徵執行（高模糊高衝突）
  • 政策工具：Salamon 2002《The Tools of Government》——直接與間接工具、第三方政府
  • 臺灣對照：長照 2.0、前瞻基礎建設的中央地方執行落差，常以由上而下／由下而上與 Matland 模型解釋

Ch11 新公共管理與政府再造

Hood 1991、Osborne & Gaebler 1992、NPR 1993、GPRA 1993

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  • 背景：1970 年代財政危機、公共選擇理論與管理主義興起；英國 Thatcher、紐西蘭改革先行
  • Hood 1991〈A Public Management for All Seasons?〉NPM 七要素：專業管理、明確績效標準、產出控制、分散化、競爭、私部門管理風格、資源紀律
  • Osborne & Gaebler 1992《Reinventing Government》十原則：導航而非划槳、社區所有、競爭、任務導向、成果導向、顧客導向、企業精神、預防、分權、市場導向
  • 國家績效評估（NPR 1993，Gore 主持）：「從繁文縟節到成果」；精簡人力、授權第一線、顧客服務標準
  • 政府績效與成果法 GPRA 1993：策略計畫、年度績效計畫與報告；2010 年 GPRAMA 修正強化
  • 批判：Frederickson「公民不是顧客」、課責模糊、公共價值被市場邏輯取代、代理成本（空洞國家 hollow state，Milward & Provan）
  • 臺灣對照：1998 政府再造綱領、行政法人化、委外與 BOT 是 NPM 在臺灣的主要形式

Ch12 公共管理與公共價值

Bozeman 1987、Behn 1995、Moore 1995 策略三角、績效管理

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  • Bozeman 1987《All Organizations Are Public》：公共性是程度問題，由政治權威與經濟權威的組合決定（公私連續體）
  • Allison 1980〈公私管理在所有不重要的面向上相同嗎？〉：公私管理的根本差異
  • Behn 1995〈The Big Questions of Public Management〉三大問題：微觀管理、激勵、衡量
  • Moore 1995《Creating Public Value》策略三角：公共價值、正當性與支持（授權環境）、營運能力；管理者要「向上、向外、向下」管理
  • 績效管理：投入—產出—成果—影響；績效衡量的困難（目標模糊、多重委託人、遊戲化 gaming）；Radin 2006《Challenging the Performance Movement》
  • 證據為本政策（EBP）：2018 年《證據為本政策制定基礎法》（Evidence Act）要求聯邦機關提出學習議程與評估計畫
  • 臺灣對照：施政計畫與 KPI、國發會管考；公共價值架構常用於申論題「公共管理者的角色」

PART IV 課責、公民與治理 Ch13-Ch16

Ch13 行政責任與倫理

Friedrich–Finer 論戰、Romzek & Dubnick 四型課責、Cooper、Rohr 憲政價值

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  • Friedrich 1940（內控）：專業知識與對公眾情感的回應是責任的主要保障
  • Finer 1941（外控）：民主政府中，官僚須受民選機關的外部控制，不能只靠自律
  • Romzek & Dubnick 1987（挑戰者號事件）：課責四型——層級（內部、高控制）、法律（外部、高控制）、專業（內部、低控制）、政治（外部、低控制）
  • Cooper 1982《The Responsible Administrator》：客觀責任（法律、上級）與主觀責任（良知、信念）；倫理決策步驟
  • Rohr 1978《Ethics for Bureaucrats》：以憲政價值（regime values）引導裁量
  • 制度面：1978 政府倫理法、監察長法、吹哨者保護（見《圖解美國政府》第 13 章）
  • 臺灣對照：臺灣有監察院與廉政署的外控，加上《公務員廉政倫理規範》的內控；Friedrich–Finer 是國考「內控 vs 外控」題的標準答案來源

Ch14 新公共服務與公民參與

Denhardt 2000 NPS 七原則、Arnstein 1969 參與階梯、協同生產

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  • Denhardt & Denhardt 2000〈The New Public Service: Serving Rather than Steering〉，2003 專書
  • NPS 七原則：服務公民而非顧客、追求公共利益、重視公民權甚於企業精神、策略性思考與民主行動、課責並不簡單、服務而非導航、重視人而非只重生產力
  • Arnstein 1969 公民參與階梯八階：操縱、治療（非參與）→告知、諮詢、安撫（象徵參與）→夥伴、授權、公民控制（公民權力）
  • 協同生產（co-production）：Ostrom 1970 年代提出，公民與政府共同生產公共服務
  • 審議民主工具：公民會議、參與式預算、公民陪審團
  • 與 NPM 的比較：NPM 視公民為顧客、政府導航；NPS 視公民為公民、政府服務
  • 臺灣對照：參與式預算（臺北市 2015 起）、公共政策網路參與平臺（Join，2015）是 NPS 與 Arnstein 階梯的實例

Ch15 網絡治理與協力

Rhodes 1996、Agranoff & McGuire 2003、Ansell & Gash 2008、空洞國家

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  • 從統治（government）到治理（governance）：Rhodes 1996〈The New Governance: Governing without Government〉，自我組織的組織間網絡
  • Milward & Provan：空洞國家（hollow state）——服務由第三方網絡提供，政府變成契約管理者
  • Agranoff & McGuire 2003《Collaborative Public Management》：地方政府的府際與跨部門協力管理
  • Ansell & Gash 2008 協力治理模型：初始條件（權力資源不對稱、合作歷史）→制度設計→促進型領導→協力過程（面對面對話、建立信任、承諾、共同理解、階段成果）
  • Emerson, Nabatchi & Balogh 2012 協力治理整合架構；O'Toole 1997 網絡管理
  • 新公共治理（NPG）：Osborne 2006，多元國家、關係契約、網絡中的公共服務
  • 臺灣對照：流域治理、長照 2.0 的 ABC 據點、跨域合作（區域治理平臺）都可用協力治理模型分析

Ch16 數位時代與美國行政學的未來

Fountain 2001、Dunleavy DEG 2006、系統層級官僚、演算法課責

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  • Fountain 2001《Building the Virtual State》：科技制定（technology enactment）——制度決定科技如何被採用
  • Dunleavy 等 2006 數位時代治理（DEG）：再整合、以需求為基礎的整體服務、數位化變革，取代 NPM 的分散化
  • Bovens & Zouridis 2002：從街頭層級、螢幕層級到系統層級官僚，裁量從第一線轉移到系統設計者
  • Bullock 2019：人工智慧、裁量與官僚；Busuioc 2021：演算法課責（資訊不對稱與黑盒子）
  • Frederickson 等《The Public Administration Theory Primer》整理的理論家族：政治控制、官僚政治、制度、公共管理、後現代、決策、理性選擇、治理
  • 學科三問（沿用至今）：行政能否是科學？行政與政治的關係？效率與民主價值如何平衡？
  • 臺灣對照：數位發展部（2022）與《人工智慧基本法》（2026 年 1 月公布）；美國行政學的 AI 課責文獻是臺灣研究的重要參照（見本站工作論文）

© Lancelotlu.org｜美國行政學 基本概念大綱 Ch01–16｜姊妹篇：圖解美國政府・公共管理概要